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domenica 2 febbraio 2014

Obiettivi, proposte e prassi, dopo la Carta di Lampedusa




Da anni il dibattito pubblico sulle riforme, o sulle nuove politiche europee in materia di immigrazione ha occultato un progressivo inasprimento delle prassi amministrative che spesso hanno preceduto le modifiche legislative, o che hanno resistito agli interventi di controllo della giurisprudenza, finendo poi per essere ancora ribadite dal legislatore. E’ successo in Italia, ai tempi del disegno di legge Amato-Ferrero, poi fatto naufragare, quando negli stessi mesi nei quali l’attenzione generale era concentrata sulle proposte di legge discusse in Parlamento, nel dicembre del 2007, da parte del ministero dell’interno, si negoziavano i protocolli operativi con la Libia, recepiti successivamente nel Trattato di amicizia siglato da Berlusconi e Gheddafi nel 2008. Protocolli operativi che spianarono la strada ai respingimenti collettivi verso Tripoli e costituirono una sperimentazione delle pratiche di esternalizzazione dei controlli di frontiera, poi sanzionate dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo con la condanna dell’Italia ( caso Hirsi) nel 2012.
Anche in altri paesi europei, come in Italia, le procedure amministrative di respingimento negli aeroporti e nei porti, la detenzione amministrativa informale e il restringimento delle possibilità di ingresso legale e di successiva regolarizzazione, o di mantenimento della condizione di regolarità, per non parlare del ricongiungimento familiare e dei regimi di protezione sociale per le vittime di tratta, hanno risentito di scelte discrezionali delle autorità di polizia e dei vertici dei ministeri dell’interno che hanno reso carta straccia la legge scritta, e persino il dettato delle carte costituzionali e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
Per questa ragione il processo verso la Carta di Lampedusa, nella complessità e nelle articolazioni che sono fin qui emerse, non si può ridurre ad una sterile contrapposizione tra chi suggerisce un elenco di soluzioni tecniche, che potrebbero essere oggetto di interventi legislativi, e chi invece esprime un progetto che potrebbe sembrare a qualcuno “utopico”, tendente a rimettere in discussione il modo stesso di considerare le migrazioni e di inserirle nelle politiche sociali, estere ed interne dei diversi paesi. La libertà di circolazione ed il rispetto dei diritti fondamentali di tutti i migranti, quale che sia la loro condizione di ingresso o di soggiorno non sono valori negoziabili, come troppo spesso si è fatto in passato in nome della sicurezza e del controllo delle frontiere. Il superamento delle norme che comportano la criminalizzazione e la precarizzazione dei migranti, di tutti i migranti, quale che sia la loro provenienza e la loro condizione giuridica, non può ottenersi restando sul terreno della riforma della normativa vigente. La svolta”politica” e “legislativa”  necessaria deve verificarsi a livello europeo, perché non ci sono più i margini per una modifica della normativa nazionale, a causa delle scelte e delle normative (direttive e regolamenti) già adottate  a livello europeo.  Sul terreno delle prassi applicate e della difesa legale, come sul piano della comunicazione pubblica e della formazione di un movimento di opinione si deve partire dal livello locale per collegare poi i movimenti e le rivendicazioni sul piano nazionale ed internazionale.
La rapidità delle modifiche legislative che si prospetta sul piano interno, la mutevolezza ed i ritardi delle scelte dell’Unione Europea, fortemente condizionate dalla prossima scadenza elettorale, e l’avvitamento delle prassi amministrative e di polizia, con la esternalizzazione dei controlli di frontiera attraverso un rilancio dell’agenzia Frontex , persino l’utilizzazione di missioni militari ed umanitarie a livello regionale, come l’operazione Mare Nostrum ed il ricorso sempre più diffuso alla detenzione amministrativa per i potenziali richiedenti asilo, impongono di individuare obiettivi concreti, non come terreno di negoziazione con governi che non hanno nessuna intenzione di imprimere una svolta autentica alle politiche in materia di immigrazione, ma come capisaldi di una lotta più ampia che coinvolga insieme migranti e cittadini.
Obiettivi concreti sui quali comunque i politici dovranno prendere posizione, soprattutto per costringere le autorità amministrative ad un controllo e ad una negoziazione delle prassi applicate che restituiscano ruolo ai movimenti ed alle associazioni antirazziste,  trasferendo la sede delle decisioni dalle autorità amministrative, come Prefetture e Questure, alle autonomie locali ed agli organismi democraticamente eletti.  Un ruolo ed una centralità che non saranno certo oggetto di facili concessioni ma che andranno rivendicate con forza, coesione e determinazione.


1.    Sospendere le politiche di esternalizzazione dei controlli di frontiera
Le scelte maturate a Bruxelles da parte del Consiglio e della Commissione ed a livello italiano gli accordi stipulati tra il ministro della difesa Mauro ed il suo omologo libico si inseriscono nel quadro degli interventi decisi dall’Unione Europea e dalle sue agenzie parallele di controllo delle frontiere esterne FRONTEX ed EUROSUR con la creazione delle missioni EUBAM Libia . Questa è l’esternalizzazione dei controlli di frontiera che respinge ed uccide i potenziali richiedenti asilo, o li condanna ad una detenzione terribile nei paesi di transito. Malgrado la situazione sul territorio libico, con particolare riferimento alle violenze subite dai migranti fosse nota da tempo, l’Unione Europea, con la decisione del Consiglio del 22 maggio 2013, piuttosto che aprire un canale umanitario, ha promosso ed avviato l’operazione EUBAM Libia, inviando alcune decine di “esperti” ed agenti di polizia con il compito di formare le forze di polizia libiche e successivamente di assistere le autorità libiche nei controlli di frontiera. Di certo l’Italia vi partecipa attivamente, dall’inizio del mese di giugno dello scorso anno, su richiesta del premier libico Zeidan.
Se non si garantisce la tutela dei potenziali richiedenti asilo in Libia, come negli altri paesi di transito, e se non si creano le condizioni per salvaguardarne vita, integrità fisica e dignità, con particolare riferimento ai soggetti vulnerabili come donne e minori, qualsiasi accordo, o misura, che potrà assumere l’Unione Europea per la sorveglianza dei confini ed il contrasto dell’immigrazione irregolare, non potrà che ritorcersi immediatamente sulle vittime, sempre più lontane dalla possibilità di ottenere il riconoscimento del diritto alla protezione internazionale, e costrette ad invocare i parenti per il pagamento di un riscatto, unica possibilità, fino ad ora, per sottrarsi alle violenze dei trafficanti. 
Occorre dunque sospendere tutte le missioni militari-umanitarie nei paesi di transito, fare chiarezza sui compiti e sulle modalità operative delle unità navali italiane inserite nelle missioni Frontex  e di quelle adesso impegnate nella missione Mare Nostrum che vanno riconvertite ad una esclusiva funzione di salvataggio, senza fungere impropriamente da uffici di polizia galleggianti per la selezione e la schedatura dei naufraghi.
Tutti gli accordi bilaterali di riammissione fin qui stipulati a livello nazionale ed europeo vanno verificati alla stregua del rispetto effettivo dei diritti umani nei paesi terzi contraenti. L’Unione Europea deve sospendere tutti gli accordi multilaterali con paesi che non rispettano i diritti umani e che non garantiscono effettivamente il riconoscimento del diritto di asilo ed il diritto al soggiorno legale a coloro che fuggono da guerre, conflitti interni o persecuzioni di vario tipo.

2.    Aprire corridoi umanitari dai paesi di transito
Occorre che l’Unione Europea ed i singoli stati che ne fanno parte adottino tutte le misure necessarie affinché le persone che richiedono protezione non debbano più rischiare la vita nel cercare di raggiungere il territorio europeo. Gli Stati membri dovranno essere indotti ad adottare misure che permettano in particolare ai potenziali richiedenti asilo di accedere in maniera sicura al sistema di protezione dell’Unione, senza ricorrere a trafficanti o a reti criminali e senza mettere in pericolo la propria vita. Per questa ragione occorre una drastica riconversione delle missioni Frontex, Eubam ed Eurosur nell’interesse prevalente della salvaguardia della vita e dei diritti fondamentali, a partire dal diritto di chiedere asilo, della persona migrante.
Occorre che tutti rispettino in modo assoluto gli obblighi di soccorso in mare sancito dalle convenzioni internazionali, senza conflitti di competenza tra i responsabili delle diverse zone SAR, e senza quei ritardi che nel tempo hanno prodotto un elevato numero di vittime. La identificazione del porto di sbarco sicuro deve avvenire dopo l’espletamento immediato delle operazioni di salvataggio, e deve trattarsi di un luogo ( place of safety) dove sia garantita l’integrità fisica, la dignità umana e l’accesso ai diritti ed alle procedure, con tutte le salvaguardie specifiche previste per i minori non accompagnati, per le vittime di tortura e gli altri soggetti vulnerabili. Qualora se ne presentino le condizioni, come nel caso di afflusso massiccio di profughi, l’Unione Europea dovrà dotarsi di misure di accoglienza temporanea, come già previsto da una specifica direttiva.
 Vanno bloccate le politiche e le pratiche di esternalizzazione del diritto di asilo nei paesi di transito. I paesi europei devono rilasciare  visti umanitari soprattutto per i profughi eritrei, somali e siriani, ed utilizzare le disposizioni del codice dei visti e del codice delle frontiere Schengen in modo di abolire l’obbligo del visto di transito per i cittadini che provengano da paesi terzi nei quali sia impossibile chiedere asilo o avvalersi di un riconoscimento effettivo del diritto di asilo, con il rilascio di un documento o titolo di viaggio.


3.    Per un nuovo diritto di asilo europeo. Sostituire l’attuale Regolamento Dublino e salvaguardare la libertà di circolazione e di scelta (del paese dove vivere) dei richiedenti asilo, garantendo al contempo standard di accoglienza uniformi nei diversi paesi europei. 
 A fronte del default del sistema di accoglienza italiano, con attese di oltre un anno in luoghi che violano la dignità delle persone e nei quali si verificano "trattamenti inumani e degradanti" questa sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, relativa ad un caso che si riferisce ad un transito in Grecia, dovrebbe impedire il trasferimento di richiedenti asilo da altri paesi europei nei quali siano giunti verso l'Italia, primo paese di ingresso, anche nel caso che abbiano subito con la violenza il prelievo delle impronte digitali o siano stati costretti anche con la violenza morale a firmare una richiesta di asilo. Comportamenti che, se provati, possono costituire semmai ulteriori ragioni per impedire i trasferimenti Dublino verso l'Italia.Va salvaguardata comunque la libertà di scelta motivata del richiedente asilo in ordine al paese nel quale stabilirsi senza che questo comporti l'abbassamento degli standard di accoglienza nei paesi del nord-europa.
Occorre che le associazioni raccolgano elementi di prova da fare valere quando si tratterà di opporsi ai ritrasferimenti Dublino verso l'Italia. Occorre un lavoro capillare di monitoraggio che solo le associazioni indipendenti possono fare, perchè dalle organizzazioni convenzionate con il ministero dell'interno non giunge neppure un comunicato. Il diritto dell’Unione osta all’applicazione di una presunzione assoluta secondo la quale lo Stato membro che l’art.3, n.1, del regolamento n.343/2003 ( Dublino II) designa come competente rispetta i diritti fondamentali dell’Unione europea.
In base all’art.4 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, gli Stati membri, compresi gli organi giurisdizionali nazionali, sono tenuti a non trasferire un richiedente asilo verso lo «Stato membro competente» ai sensi del regolamento n.343/2003 quando non possono ignorare che le carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo in tale Stato membro costituiscono motivi seri e comprovati di credere che il richiedente corra un rischio reale di subire trattamenti inumani o degradanti ai sensi di tale disposizione.
In Italia, come negli altri paesi europei si deve raggiungere un livello di uniformità negli standard di accoglienza, oltre che nelle procedure e nel riconoscimento delle qualifiche da rendere possibile la libera circolazione di coloro che ottengono gli status di protezione all’interno dell’Unione Europea, con il mero obbligo di registrazione della presenza, favorendo in tutti i modi i trasferimenti secondari ed i ricongiungimenti familiari allargati.
L’Unione Europea dovrà attivare sistemi di monitoraggio per garantire che l’implementazione delle Direttive a livello nazionale avvenga in modo uniforme, in modo da non costringere i richiedenti asilo a movimenti cd. secondari da un paese all’altro. Per un autentico diritto di asilo europeo occorre che una specifica direttiva preveda lo status di protezione umanitaria per tutti coloro che non possono provare i requisiti della qualifica di rifugiato o della protezione sussidiaria, ma che tuttavia provengano da paesi verso i quali non è possibile il rimpatrio forzato per i rischi che questo comporterebbe con riferimento alla libertà, alla dignità ed alla stessa vita della persona.


4.    Detenzione amministrativa e confinamento. Chiudere tutti i centri di detenzione. Ridurre al minimo i casi di detenzione amministrativa e vietare la pratica della detenzione informale nei centri di prima accoglienza

Vanno bloccate tutte le pratiche di trattenimento amministrativo in frontiera e nelle aree limitrofe, prassi che violino il diritto internazionale ed europeo, con particolare riferimento alla condizione dei minori, delle donne e dei potenziali richiedenti asilo.
Le misure di accoglienza non possono trasformarsi in limitazioni della libertà personale al solo scopo di ottenere il rilascio delle impronte digitali. Occorre garantire altresì che le misure di trattenimento dei migranti in frontiera, o //nella zona contigua, siano sempre soggette a una convalida giurisdizionale e abbiano la durata più breve possibile.
Vanno vietati e comunque denunciati e contrastati sul territorio, tutti i centri di detenzione informale, magari camuffati da centri di prima accoglienza, in prossimità dei valichi di frontiera o nelle zone aeroportuali, nei quali i migranti rimangono per un tempo indeterminato in condizioni di promiscuità , senza potere accedere alle procedure di asilo, con il rischio concreto di subire un provvedimento di respingimento, spesso senza neppure la possibilità di essere informati e di accedere alla difesa legale.  Le tragedie umane e gli abusi verificatisi nei Centri di prima accoglienza di Lampedusa, di Pozzallo (RG), di Porto Empedocle (AG), adesso chiuso, non si dovranno più ripetere. Nessuna “umanizzazione” è possibile con il ricorso a lavori di ristrutturazione edilizia, che per alcuni sono soltanto innalzamento delle barriere in modo da impedire le fughe o di rendere più pesante la condizione del migrante dopo il successivo arresto.
Occorre altresì chiudere definitivamente i Centri di identificazione ed espulsione, con una modifica sostanziale della disciplina del respingimento, con l’abrogazione del cd. respingimento differito e del reato di clandestinità, e con la riduzione drastica dei casi di espulsione con accompagnamento forzato e di conseguente trattenimento amministrativo che dovrà essere soggetto al controllo di giudici togati e non più di giudici di pace. Vanno depenalizzati tutti i reati collegati all’imgresso ed al soggiorno irregolare,
Per rendere davvero superflui i centri di detenzione amministrativa vanno abrogate tutte le figure di reato legate direttamente o indirettamente alla condizione di irregolarità, che nel tempo hanno fatto consolidare quello che viene definito come un “diritto penale d’autore”. Un diritto penale che produce carcere e detenzione amministrativa e che spesso diventa stato di eccezione.


5.    Aprire su scala europea e nazionale canali legali di ingresso per lavoro
Come è stato auspicato a livello europeo dalla Risoluzione del Parlamento Europeo adottata il 23 ottobre del 2013, e come già si proponeva di fare l’Unione Europea dopo il Consiglio di Tampere nel 1999, occorre riaprire canali di ingresso legale per lavoro, superando il sistema delle quote e della chiamata a distanza, che negli anni ha fatto incrementare i lavoratori irregolari ed ha costretto tutti gli stati a periodiche regolarizzazioni.
Per una vera svolta in questo campo vanno adottate procedure trasparenti e certe di regolarizzazione permanente su base individuale per quelle persone che, seppure in una condizione di irregolarità, dimostrino la disponibilità di un alloggio e l’esistenza di un valido contratto di lavoro.


6.    Per una vera lotta contro la discriminazione.Dalle parole ai fatti.
Vanno innanzitutto trasferite agli enti locali tutte le competenze attualmente in capo alle questure ed alle prefetture, soprattutto per quanto concerne il rilascio, il rinnovo e la revoca dei permessi di soggiorno. Va combattuta qualunque forma di discriminazione istituzionale, diretta o indiretta. I responsabili di atti discriminatori devono esser chiamati personalmente a risarcire le vittime dei danni derivanti dalle prassi discriminatorie.
 Occorre creare su scala regionale Osservatori indipendenti contro la discriminazione ed un Ufficio nazionale contro le discriminazioni che sia del tutto autonomo rispetto ai ministeri ed ai governi in carica.
La questione cruciale della cittadinanza non può essere assoggettata ai criteri discrezionali, e spesso discriminatori, fin qui adottati dalle autorità amministrative. Va radicalmente riformulata la legge sulla cittadinanza, introducendo il principio dello ius soli, senza “temperamenti” che di fatto potrebbero mantenere l’attuale discrezionalità da parte delle prefetture. 

 Il diritto di voto amministrativo va esteso a tutti gli immigrati regolarmente soggiornanti da tre anni.



Fulvio Vassallo Paleologo
Università di Palermo

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Presentazione

Un blog perché la cronaca quotidiana non diventi assuefazione, per contrastare la rimozione di problemi che sono prodotto di scelte politiche e di prassi amministrative che si nascondono dietro le retoriche dell'emergenza e della sicurezza. Prima di Lampedusa, prima dello sbarco, cronache di viaggi che spesso terminano in tragedie, poi notizie raccolte nei luoghi di sbarco e di accoglienza, dove si diffonde la detenzione informale e dove i diritti fondamentali dei migranti vengono compressi da una discrezionalità che si sottrae a qualsiasi controllo giurisdizionale, infine testimonianze di viaggio verso altri paesi, per trovare quel futuro e quella dignità che lItalia non garantisce più. E dunque fatti, persone, non numeri o dati, un racconto quotidiano che diventa memoria, ma anche impulso per modificare, in Italia ed in Europa, il quadro legislativo e le procedure applicate.


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