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lunedì 11 gennaio 2016

Dal Diritto dell’Unione Europea al diritto delle circolari. Diritti fondamentali a rischio. Violate la riserva di legge e la riserva di giurisdizione in materia di libertà dei cittadini stranieri. Ma per questa Unione Europea sono "progressi".


Dal Diritto dell’Unione Europea al diritto delle circolari. Diritti fondamentali a rischio. Violate la riserva di legge e la riserva di giurisdizione in materia di libertà dei cittadini stranieri.

Dopo le stragi che avevano causato migliaia di morti e dispersi nei primi mesi del 2015, anche a seguito della fine dell’operazione italiana Mare Nostrum, la Commissione Europea adottava il 13 maggio dello scorso anno la cd. Agenda Europea sulla Migrazione, nella quale si disponevano misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia. In realtà, dopo l’adozione di quel documento, il Consiglio Europeo del 25-26 giugno non approvava il piano proposto dalla Commissione dividendosi sui criteri di suddivisione e di rilocazione (relocation) dei richiedenti asilo giunti in Europa, criteri che avrebbero comportato una parziale deroga alla disciplina dettata dal Regolamento Dublino n.604/2013, sulla individuazione dello stato competente a trattare le domande di asilo di coloro che facevano ingresso nel territorio di stati appartenenti all’Unione Europea, e del correlato Regolamento Eurodac sulla identificazione dei richiedenti asilo e dei migranti che comunque vi facevano ingresso irregolare.


Le successive riunioni informali del Consiglio Europeo, le numerose riunioni del Consiglio dei ministri dell’interno e della giustizia, la riunione del Consiglio Europeo svoltosi nel mese di dicembre del 2015 non riuscivano a varare una procedura legislativa che coinvolgesse il Parlamento Europeo sulle materie dell’accesso al territorio delle persone soccorse in mare, della loro identificazione e della successiva ammissione alla procedura di asilo e quindi alla loro eventuale rilocazione in paesi diversi da quelli di primo ingresso. Solo su alcune Decisioni del Consiglio il Parlamento Europeo veniva "sentito" senza la possibilità di condividere o modificare gli indirizzi proposti dalla Commissione ed adottati dallo stesso Consiglio.


Le decisioni possono essere atti legislativi o non legislativi.
Sono atti legislativi quando vengono adottate congiuntamente:
dal Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio;
dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento europeo nel quadro della procedura legislativa speciale.
In tutti gli altri casi le decisioni sono atti non legislativi. Possono essere adottate, ad esempio, dal Consiglio europeo, dal Consiglio o dalla Commissione.


Da ultimo, nel Consiglio Europeo del 17 e 18 dicembre 2015, in materia di migrazione si prendeva atto dei gravi ritardi e delle divisioni  che avevano caratterizzato la politica dell’Unione Europe e si osservava:

Negli ultimi mesi il Consiglio ha messo a punto una strategia che ha come obiettivo il contenimento dei flussi migratori senza precedenti che l'Europa si trova ad affrontare. Tuttavia l'attuazione è insufficiente e deve subire un'accelerazione. Per tutelare l'integrità di Schengen è indispensabile riprendere il controllo delle nostre frontiere esterne. Le carenze vanno affrontate rapidamente, in particolare per quanto riguarda i punti di crisi, la ricollocazione e i rimpatri. Le istituzioni dell'UE e gli Stati membri devono, con urgenza:
a) affrontare le lacune alle frontiere esterne Schengen, in particolare assicurando controlli di sicurezza sistematici con le pertinenti banche dati, e prevenire il falso documentale;
b) porre rimedio alle carenze nel funzionamento dei punti di crisi, creando fra l'altro le capacità di accoglienza necessarie per conseguire i loro obiettivi, concordare celermente un preciso calendario per la messa in operatività di nuovi punti di crisi, assicurarsi che Frontex e l'EASO dispongano delle competenze specialistiche e attrezzature necessarie;
c) garantire l'identificazione, la registrazione e il rilevamento delle impronte digitali in maniera sistematica e completa, e adottare misure per contrastare il rifiuto di registrazione e contenere i flussi secondari irregolari;
d) attuare le decisioni di ricollocazione e considerare l'eventualità di includere tra i beneficiari delle decisioni in vigore altri Stati membri in situazione di forte pressione che ne abbiano fatto richiesta;
e) adottare misure concrete per garantire il rimpatrio e la riammissione effettivi delle persone non autorizzate a soggiornare e prestare assistenza agli Stati membri in ordine alle operazioni di rimpatrio;
f) potenziare le misure per la lotta contro il traffico e la tratta di esseri umani;

g) garantire l'attuazione e il seguito operativo:
 della conferenza ad alto livello sulla rotta del Mediterraneo orientale/dei Balcani occidentali; in tale contesto è importante aiutare i paesi terzi lungo la rotta dei Balcani occidentali ad effettuare la registrazione secondo le norme dell'UE;
 del vertice di La Valletta, in particolare per quanto riguarda i rimpatri e la riammissione; e
 della dichiarazione UE-Turchia del 29 novembre 2015 e del piano d'azione UE-Turchia; in tale contesto il Coreper è invitato a concludere rapidamente i lavori sulle modalità per mobilitare i tre miliardi di EUR dello strumento per la Turchia a favore dei rifugiati;
h) continuare ad attuare il programma di reinsediamento concordato;
i) continuare a monitorare attentamente i flussi lungo le rotte migratorie in modo da poter reagire rapidamente all'evoluzione della situazione.

2. Il Consiglio dovrebbe proseguire i lavori sul meccanismo di ricollocazione di crisi, tenendo conto delle esperienze acquisite, e definire rapidamente la propria posizione sull'elenco dei paesi di origine sicuri. Il Consiglio è invitato a esaminare celermente la situazione riguardo all'Afghanistan. Il Consiglio dovrebbe esaminare rapidamente le proposte della Commissione del 15 dicembre su una "guardia costiera e di frontiera europea", sul codice frontiere Schengen, su un "programma volontario di ammissione umanitaria" e sui documenti di viaggio per il rimpatrio. Il Consiglio dovrebbe adottare la sua posizione sulla "guardia costiera e di frontiera europea" durante la presidenza dei Paesi Bassi. La Commissione presenterà in tempi rapidi la revisione del sistema di Dublino; prima di allora, le norme vigenti devono essere attuate. Inoltre la Commissione presenterà a breve una proposta riveduta sulle frontiere intelligenti.
3. La Presidenza, la Commissione e l'alto rappresentante riferiranno sui progressi realizzati prima del Consiglio europeo di febbraio.

Il Documento adottato dal Consiglio Europeo nel mese di dicembre dello scorso anno conferma dunque come in materia di “migrazioni”, sui punti sopra indicati, si restasse ancora all’interno delle normative già vigenti in materia di accesso alle procedure di asilo, sistemi di prima accoglienza, ( Direttive 2013/32/UE e 2013/33/UE), identificazione e registrazione degli ingressi ( Regolamenti Eurodac e Dublino III), regime del respingimento e delle espulsioni, casi di trattenimento amministrativo finalizzato come misura residuale all’allontanamento forzato (Direttiva 2008/115/CE). Non veniva ovviamente rimessa in discussione la valenza normativa della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, e la vigenza dei principi della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, in particolare nelle norme che vietavano trattamenti inumani o degradanti, respingimenti ed espulsioni collettive, trattenimenti arbitrari di polizia sottratti ad una verifica giurisdizionale, restrizioni nel diritto all’informazione ed all’esercizio effettivo dei diritti di difesa.

Le iniziative e le procedure che il Consiglio e prima la Commissione hanno posto in essere durante tutto il 2015 in materia di “migrazioni” si sono dunque tradotte in atti di indirizzo politico rivolti agli stati membri, senza alcun coinvolgimento decisionale del Parlamento europeo in procedure di carattere legislativo, tali da produrre modifiche o integrazioni alle Direttive ed ai Regolamenti  dell’Unione Europea già in vigore. Le varie attività del Parlamento Europeo, i voti espressi, i pareri, e le decisioni adottate nella Commissione LIBE, non hanno integrato il sistema delle fonti del diritto dell’Unione Europea in materia di immigrazione ed asilo, ma si sono tradotte al massimo in mere raccomandazioni rivolte agli altri organi dell’Unione per la modifica di diversi atti legislativi, come il Regolamento Dublino III, modifiche che sembrano ancora ben lungi dall’essere adottate.  


I vari tentativi di riportare le questioni dell’immigrazioni e dell’asilo alla materia dell’ordine pubblico, della sicurezza interna e da ultimo al contrasto al terrorismo non hanno prodotto atti legislativi giuridicamente vincolanti all’interno degli stati membri, restando soltanto sul piano degli indirizzi politico-amministrativo rivolti agli stessi stati. Indirizzi che evidentemente dovevano restare nel quadro legislativo esistente nell’Unione Europea, ferma restando la possibilità, invero sollecitata in diverse occasioni, che il legislatore nazionale provvedesse a introdurre norme di legge espressione di quegli atti di indirizzo politico.

In Italia, dove pure si è fatto frequente riferimento all’esigenza di adottare norme e prassi conformi agli indirizzi europei, non risultano atti legislativi che,in materia di immigrazione ed asilo, abbiano sostanzialmente innovato la disciplina vigente negli anni passati, ad eccezione del decreto legislativo 142 del 18 agosto 2015, che dava attuazione ( rifusione) alle Direttive 2013/32/UE e 2013/33/UE, rispettivamente in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale, e di accoglienza dei richiedenti.

A partire dal 26 settembre 2014 e poi nel corso del 2015 si è invece verificato un flusso continuo di circolari ministeriali, alcune note e pubblicate, altre rimaste riservate, che hanno variamente disciplinato la materia della prima accoglienza, dell’identificazione e registrazione, dell’ammissione alle procedure di asilo, del trattenimento e dei respingimenti,  per soddisfare le richieste politiche che provenivano dall’Unione Europea, soprattutto in merito alle procedure di prelievo delle impronte digitali nei cd. HOTSPOT ( definiti nelle circolari come “aree di sbarco attrezzate”), al fine di contenere il fenomeno, ampiamente verificato nel corso del 2014, di cittadini stranieri che, senza essere registrati e foto segnalati in Italia, raggiungevano altri paesi europei nei quali depositavano una istanza di protezione internazionale.

http://scuolasuperioreavvocatura.it/wp-content/uploads/2014/11/19.-Identificazione-e-fotosegnalamento.pdf

Prima ancora che vi fosse certezza sulla reale disponibilità dei paesi dell’Unione Europea ad accettare le persone che, dopo essere entrate in Italia ed in Grecia dovevano essere ricollocate (in misura assai mutevole, ad ogni riunione del Consiglio Europeo) fino ad un tetto massimo di 40.000 persone in due anni per l’Italia, poi ampliato ma senza alcun avvio di queste operazioni, l’Italia presentava al Consiglio Europea una ROADMAP centrata proprio sull’apertura degli Hotspot in vista della possibilità successiva e del tutto eventuale di una ricollocazione dei migranti giunti a partire dal mese di aprile verso altri stati dell’Unione Europea che avessero consentito, si badi bene su base volontaria, ad accogliere tali persone.


Un documento carico di impegni assai generici. Eppure nei documenti europei sembrava tutto chiaro con indicazioni immediatamente operative e con scadenze assai precise.

The Council, in full cooperation with the Commission, having in mind the necessity to safeguard the functioning of the Schengen area and to reduce migratory pressures, agreed the following measures to implement fully the orientations already agreed by the European Council and the Council in compliance with EU acquis. It decided:
1.             to encourage Member States and relevant third countries to intensify ongoing efforts to substantially increase reception capacities, for which the Council welcomes rapid identification by the Commission of additional financial support for affected countries and for the UNHCR;
2.             that the establishment of hotspots in Italy and Greece will be intensified, with support of the Member States, the Commission, Frontex and EASO, so that all of these function by end of November 2015 as previously agreed;
3.             that all participating Member States will speed up the relocation process, notably by communicating their capacities for first relocations and by nominating as appropriate relocation liaison officers to Italy and Greece, preferably by 16 November 2015. In parallel, Italy and Greece will substantially accelerate the preparatory steps necessary for relocation. The Council and the Commission support Italy and Greece in their decisions to register migrants before further handling their case on the mainland, in particular with Eurodac machines provided by Member States. Member States endeavour to fill by 16 November 2015 the remaining gaps in the calls for contribution from Frontex and EASO, which will simplify the profiles required and the appointing procedures;
4.             that Member States, with the full support of the Commission and Frontex, will substantially improve the return rate. Member States should also provide return experts for the pool of European Return Liaison Officers for rapid deployment;
5.             that Member States, to overcome the potential lack of cooperation of migrants as they arrive into the European Union and while fully respecting the fundamental rights and the principle of non-refoulement, will make use of possibilities provided by the EU acquis, such as (1) asylum procedures at borders or transit zones; (2) accelerated procedures; (3) non-admissibility of subsequent asylum applications by the individuals concerned; (4) coercive measures, including, as a last resort, detention for a maximum period necessary for the completion of underlying procedures. In addition to existing guidelines on systematic fingerprinting, the Commission is invited to issue, in cooperation with EASO and Frontex, further practical guidance on the consequences of the registering obligations in the light of the Dublin rules, the relocation decisions and the international readmission obligations.
Furthermore, the Council agrees to explore the concept of processing centres in countries where the hotspot approach has not been implemented, supported by the Commission and relevant EU agencies, in order to organise access to international protection and/or for the purpose of return;


Sembra riferirsi soltanto alla “relocation” la Circolare attuativa adottata dal Ministero dell’interno  il 6 ottobre del 2015, che fa riferimento alle Decisioni del Consiglio Europeo, ma invece, nel suo testo, si rinviene l’unica disciplina pubblicata in materia di Hotspot, che sono ritenute "aree attrezzate di sbarco", quindi attivabili anche al di fuori di strutture murarie e tendopoli, ma anche sulle banchine portuali, come si è verificato a più riprese nel porto di Catania. 


Basta confrontare la Circolare adottata dal ministero dell’interno, in assenza di una normativa interna di riferimento, con il contenuto delle due decisioni del Consiglio europeo che vengono richiamate come base legale, in assenza di qualsiasi riferimento al diritto interno, come se fossero immediatamente e direttamente precettive anche in Italia, per cogliere la enorme sfera di discrezionalità riservata alle autorità di polizia nella fase della prima accoglienza, della identificazione e dell'ammissione alla procedura di protezione internazionale.

Decisione  del Consiglio Europeo n.1523 del 14 settembre 2015


in cui si legge

“Parallelamente l'Italia e la Grecia dovrebbero fornire soluzioni strutturali per ovviare alle pressioni eccezionali sui loro sistemi di asilo e migrazione. Le misure stabilite dalla presente decisione dovrebbero pertanto andare di pari passo con l'istituzione, da parte dell'Italia e della Grecia, di un quadro strategico solido che consenta di far fronte alla situazione di crisi e intensifichi il processo di riforma in corso in questi settori. A tale riguardo, alla data dell'entrata in vigore della presente decisione l'Italia e la Grecia dovrebbero ciascuna presentare alla Commissione una tabella di marcia, che comprenda misure adeguate nei settori dell'asilo, della prima accoglienza e del rimpatrio, dirette a migliorare le capacità, la qualità e l'efficacia dei loro sistemi in questi settori, e misure che garantiscano l'adeguata attuazione della presente decisione, allo scopo di consentire a tali paesi di affrontare meglio, al termine del periodo di applicazione della presente decisione, il possibile aumento dell'afflusso di migranti nei loro territori”.l

Decisione del  n. 1601 del 22 settembre 2015,


specificamente rivolta alla questione della ricollocazione e modificativa di alcune parti del Regolamento Dublino III
   
La circolare ministeriale del 6 ottobre 2015, incide su materie che in Italia sono soggette alla riserva di legge, senza neppure il supporto di atti di natura legislativa adottati a livello europeo. Ed infatti le due decisioni del Consiglio Europeo, come è evidente dalla loro lettura, costituivano un atto di indirizzo politico rivolto ai paesi membri, e modificavano solo qualche norma del vigente Regolamento Dublino, al fine di consentire la “relocation”, ma erano atti privi di carattere legislativo in materia di limitazione di accesso alla procedura di asilo, o di trattenimento amministrativo dei migranti irregolari o dei richiedenti asilo, in quanto non introducevano norme di modifica di Direttive o Regolamenti già in vigore per le materie adesso indicate.

Come riferito nel sito www.asgi.it, agli inizi di novembre, la Circolare ministeriale del 6 ottobre fa riferimento alla Roadmap presentata dall’Italia al Consiglio Europeo . La tabella di marcia (Roadmap) è stata elaborata ai sensi dell’art. 8.1 della  “Proposta di decisione del Consiglio che istituisce misure provvisorie in materia di protezione internazionale a beneficio di Italia e Grecia” presentata dalla Commissione e sulla quale il Consiglio GAI ha raggiunto un orientamento generale il 20 luglio 2015. Nel documento si legge che la tabella di marcia si articola come segue:
-La prima parte riguarda la capacity relativa alla prima accoglienza, approccio hotspot e ricollocazione; capacity in termini di rimpatrio, che è legato anche all’hotspot; descrizione del secondo sistema di accoglienza e relativa capacity a lungo termine per i richiedenti asilo (SPRAR sistema).
-La seconda parte di questa Roadmap esamina le questioni più procedurali in materia di qualità ed efficienza della procedura di asilo a partire dal lavoro delle Commissioni territoriali, evidenziando le nuove disposizioni in materia di minori non accompagnati, miglioramenti negli strumenti per il funzionamento del sistema d’asilo e infine le questioni relative alla procedura di relocation e il processo di integrazione.

Non si trovano dunque negli atti dell’Unione Europea e nella Roadmap elaborata lo scorso anno dal governo italiano fondamenti positivi per incidere su materie riservate dalla Costituzione e dalla normativa interna alla competenza esclusiva del legislatore, come le materie disciplinate da norme di rango costituzionale, da Regolamenti europei , da Convenzioni internazionali ratificate dall’Italia, da atti legislativi interni.
La Circolare del Ministero dell’interno del 6 ottobre 2015, oltre a prevedere le varie ipotesi di relocation in altri paesi europei, che sono rimaste ancora del tutto inattuate, fornisce una prima descrizione delle attività che si sarebbero dovute svolgere all’interno degli Hotspot, individuando anche le strutture che si sarebbero dovute attrezzare come area Hotspot, e quidi i due Centri di soccorso e prima accoglienza (CSPA) di Lampedusa-Contrada Imbriacola e di Pozzallo (Ragusa) ed il Centro di identificazione ed espulsione (CIE) di Trapani Milo, che si sarebbe dovuto attrezzare come Hot Spot, con una accresciuta dotazione di posti, citca il doppio della capienza precedente. La circolare riserva uno spazio enorme alla discrezionalità di polizia nella selezione dei migranti, nei tempi di espletamento delle pratiche di identificazione, nelle modalità di prelievo delle impronte digitali e della registrazione delle persone.
Appare evidente come la Roadmap adottata dal ministero dell’interno il 28 settembre 2015 non è un atto a carattere legislativo che possa modificare norme di legge o Regolamenti dell’Unione Europea,  e che anzi, ove dovesse contrastarvi, risulterebbe del tutto illegittima ed inefficace.
Appare altrettanto evidente come le previsioni della stessa Roadmap e della correlata Circolare ministeriale del 6 ottobre 2015 incidano in materia soggette alla riserva di legge, sulle quali sarebbe stato necessario intervenire con un atto di natura legislativa perché incidono su limitazioni della libertà personale, in assenza di comunicazione all’autorità giudiziaria.
In conformità alla Roadmap la Circolare in questione prevede che “tutti i migranti sbarchino in uno dei siti Hotspot individuati, affinchè possano essere garantite nell’arco delle 24/48 ore le operazioni di screening sanitario, pre-identificazione ( con accertamento di eventuali vulnerabilità), registrazione e foto segnalamento per ingresso illegale ( categoria EURODAC 2)”.In realtà questo termine, nella maggior parte dei casi, viene impunemente superato. Si è arrivati addirittura al caso di persone che dopo essere state trattenute per un mese in un HotSpot ( quello di Lampedusa) sono state trasferite in un altro HotSpot ( quello di Trapani Milo) per il prelievo forzato delle impronte digitali, con una prolungata privazione della loro libertà personale, in assenza di un provvedimento amministrativo individuale e di una  correlata misura giurisdizionale di convalida.
Si aggiunge quindi che negli Hotspots si possono verificare tre ipotesi:
1)    Chi manifesta la volontà di chiedere asilo in Italia viene trasferito nei centri di accoglienza per la formalizzazione della domanda.
2)    Alle persone che appartengono alle nazionalità ( in clear need of protection) viene fornita, con l’aiuto dell’EASO e dell’UNHCR, una informazione mirata alla procedura di relocation. “ Le stesse data la ristrettezza dei termini, una volta manifestata la volontà di chiedere asilo, saranno fotosegnalate direttamente come EURODAC CAT 1 e trasferiti negli Hubs regionali dedicati, dove verrà successivamente formalizzato il modello C3 “europeo” ( appositamente elaborato). Contemporaneamente, attraverso l’Unità Dublino, Punto di contatto nazionale ( National Contact point), saranno svolte le attività di scambio informativo con gli stati membri, utili al completamento della procedura che si conclude con il trasferimento degli interessati, con u volo aereo allo stato di assegnazione.
3)    “Infine le persone che non manifestano la volontà di richiedere la protezione internazionale, né di sottoporsi all’iter procedurale finalizzato alla re location sono, a cura delle competenti forze di polizia, sottoposte agli ulteriori accertamenti previsti dalla vigente normativa.”
La circolare non specifica quale sia la “vigente normativa”, ma appare evidente che dopo il trattenimento in un Hot Spot per 48 ore, il successivo trattenimento potrebbe risultare legittimo soltanto con il trasferimento dell’interessato in un centro di identificazione e d espulsione (CIE) sulla base dei provvedimenti previsti dalla legge per questi casi ( Decreto di respingimento del questore o decreto di espulsione del prefetto, oltre al decreto di trattenimento del questore) negli stretti termini temporali prescritti dalla legge ( 48+48 ore).
La stessa circolare del Ministero dell’interno non aggiunge nulla in ordine alle modalità di prelievo delle ipronte digitali con il ricorso all’uso della forza, già previsto, in modo del tutto irrituale, da un allegato alla Circolare del ministero dell’interno del 26 settembre 2014 che invece non ne fa menzione,  una circolare già oggetto di diverse interpellanze parlamentari in Italia ed al Parlamento Europeo.Ma a fronte del proseguire di queste prassi è presumibile che siano state adottate altre circolari riservate note soltanto alle forze dell’ordine.
In realtà, se si guarda alla normativa vigente, ed alle correlate norme regolamentari, per quanto riguarda i Centri di primo soccorso ed accoglienza oggi riconvertiti in Hotspot, occorre considerare l’art. 23 del Regolamento di attuazione del Testo Unico sull’immigrazione n.286 del 1998 e successive modificazioni, approvato con DPR 394 del 1999, che non risulta ancora espressamente abrogato.

 Art. 23 (Attività di prima assistenza e soccorso)
1. Le attività di accoglienza, assistenza e quelle svolte per le esigenze igienico-sanitarie, connesse al soccorso dello straniero possono essere effettuate anche al di fuori dei centri di cui all’articolo 22, per il tempo strettamente necessario all’avvio dello stesso ai predetti centri o all’adozione dei provvedimenti occorrenti per l’erogazione di specifiche forme di assistenza di competenza dello Stato.
2. Gli interventi di cui al comma 1 sono effettuati a cura del prefetto con le modalità e con l’imputazione degli oneri a norma delle disposizioni di legge in vigore, comprese quelle del decreto-legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563.

La funzione dei CSPA, o CPSA come pure si possono definire, era strettamente correlata dunque a quella dei centri di permanenza temporanea (CPT), oggi ridefiniti come centri di identificazione ed espulsione (CIE) ed al sistema di accoglienza nel quale andrebbero sollecitamente sistemati i richiedenti asilo e tutti coloro nei confronti dei quali non vengono adottati nei termini di legge provvedimenti di respingimento o di espulsione, o non vengono immediatamente respinti. Chi manifestava la volontà di chiedere asilo in Italia veniva poi condotto in un Cara ( Centro di accoglienza per richiedenti asilo) o più recentemente in un CAS ( Centro di accoglienza straordinaria). Ai centri SPRAR era e rimane riservata la seconda accoglienza e l’integrazione dei richiedenti asilo e dei rifugiati.
L’art. 14 del Testo Unico sull’immigrazione e gli articoli 20, 21 e 22 del Regolamento di Attuazione n.394 del 1999 disciplinano le modalità di trattenimento amministrativo degli stranieri, comunemente riconosciuta come una limitazione della libertà personale, a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n.105 del 2001. Al riguardo sono imposti dalla legge, in base alla riserva di giurisdizione, tempi assai stretti per l’adozione dei decreti, adottati dal questore, di trattenimento e per la successiva convalida da parte dell’autorità giurisdizionale ( 48 + 48 ore dall’inizio del trattenimento).
La disciplina dei centri di prima assistenza e soccorso, che di seguito definiremo convenzionalmente come CSPA non trova dunque una diretta base legale nel T.U. sull’immigrazione, ma è certamente soggetta a tutte le disposizioni previste dall’ordinamento nazionale e dal diritto dell’Unione Europea per quanto concerne l’ingresso, l’identificazione, la prima accoglienza ed il soccorso di tutti coloro che fanno ingresso nel territorio dello stato dopo essere stati salvati in mare da mezzi civili o militari. Esistono al riguardo norme regolamentari e circolari adottate da parte del ministero dell’interno, che evidentemente si collocano ad un rango gerarchico inferiore rispetto alle fonti legislative interne ed europee. Ed esistono principi costituzionali, come gli’artt. 13 e 24 della Costituzione italiana, che hanno una immediata efficacia precettiva tutte le volte in cui si verificano limitazioni della libertà personale dello straniero ammesso nel territorio dello stato per esigenze di soccorso.


http://www.asgi.it/approfondimenti-speciali/migranti-nei-futuri-hotspot-gia-emessi-centinaia-di-respingimenti-differiti/

In Sicilia i centri di prima accoglienza e soccorso oggi trasformati in Hotspot sono due, quello di Lampedusa a Contrada Imbriacola e quello di Pozzallo in provincia di Ragusa. Nel corso degli anni, a seconda dell’andamento dei salvataggi in mare, e delle scelte politiche che si sono succedute, anche con riferimento alle attività dell’agenzia europea Frontex per il controllo delle frontiere esterne, in questi centri si sono verificate forme diverse di limitazione della libertà personale dei migranti che vi erano accolti, con proteste e violazioni di legge che sono state oggetto di numerosi articoli giornalistici, di argomentate denunce e da ultimo anche di una importante decisione della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, che il primo settembre del 2015 ha condannato l’Italia, nel caso Klhaifia, per la violazione, verificata proprio nel CPSA di Lampedusa nel 2011, degli articoli 3,5,13 e dell’art.4 del Quarto Protocollo allegato della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo. Una serie di violazioni che potrebbero riscontrarsi ancora oggi negli attuali Hotspot qualora il trattenimento dovesse eccedere le 48 ore e dovesse essere caratterizzato da limitazioni dei diritti di difesa o da trattamenti contrari alla dignità umana.

Osservano i giudici di Strasburgo come : “69. Per di più la Corte rileva che le parti sono concordi nell’affermare che la legge italiana non prevede espressamente il trattenimento di migranti che, come i ricorrenti, sono sistemati in un CSPA (paragrafi 54-55 e 59 supra). È vero che l’articolo 14 del decreto legislativo n. 286 del 1998 (paragrafo 27 supra) prevede tale trattenimento, ma quest’ultimo si applica soltanto agli stranieri che è necessario soccorrere o per i quali devono essere effettuati dei controlli supplementari sulla identità o attendere i documenti di viaggio e la disponibilità di un trasportatore. Ora, non è così nel caso di specie. Inoltre, gli stranieri ai quali è applicabile tale trattenimento sono sistemati in un CIE con una decisione amministrativa sottoposta al controllo del giudice di pace. I ricorrenti, al contrario, sono stati sistemanti di fatto in un CSPA e nei loro confronti non è stata adottata alcuna decisione formale che disponga il loro trattenimento. Su questo punto è opportuno sottolineare che nel suo decreto del l° giugno 2012, il GIP di Palermo ha dichiarato che la questura di Agrigento si era limitata a registrare la presenza dei migranti nel CSPA senza adottare decisioni che disponessero il loro trattenimento e lo stesso valeva per quanto riguardava la sistemazione dei migranti sulle navi (paragrafi 20-21 supra).
70. La Corte conclude che la privazione della libertà contestata era priva di base legale nel diritto italiano.
Questa constatazione è avvalorata da quelle della commissione straordinaria del Senato, che, nel suo rapporto approvato il 6 marzo 2012 (paragrafo 31 supra), ha notato che la permanenza nel centro di Lampedusa inizialmente limitata al tempo strettamente necessario per accertare l'identità del migrante e la legalità della sua presenza sul territorio italiano, si protraeva talvolta per più di venti giorni «senza che fossero state adottate decisioni formali sullo status giuridico delle persone trattenute». Secondo la commissione straordinaria, questo trattenimento prolungato «senza alcuna misura giuridica o amministrativa» che lo prevedesse aveva generato «un clima di tensione molto forte». É anche opportuno ricordare che la sottocommissione ad hoc dell’APCE ha esplicitamente raccomandato alle autorità italiane di «chiarire lo status giuridico del trattenimento de facto nei centri di accoglienza di Lampedusa» e, soprattutto per quanto riguarda i Tunisini, di «mantenere in stato di trattenimento amministrativo i migranti in situazione irregolare soltanto secondo una procedura definita dalla legge, avallata da un organo giudiziario e oggetto di un controllo giudiziario periodico» (si veda il paragrafo 92 punti vi. e vii. del rapporto pubblicato il 30 settembre 2011 – paragrafo 34 supra).
71. Infine, anche supponendo che il trattenimento dei ricorrenti fosse previsto dall’accordo bilaterale con la Tunisia, la Corte rileva che l’accordo in questione non poteva dare al suddetto trattenimento una base legale sufficiente ai sensi dell’articolo 5 della Convenzione. In effetti, il contenuto di tale accordo non è stato reso pubblico (paragrafo 29 supra) e non era dunque accessibile agli interessati, che non potevano pertanto prevedere le conseguenze della sua applicazione (si veda, in particolare, la giurisprudenza citata ai paragrafi 63-64 supra). Inoltre, non vi è nulla che indichi che il suddetto accordo prevedesse delle garanzie adeguate contro l’arbitrio (si veda, ad esempio e mutatis mutandis, Nasroulloïev c. Russia, n. 656/06, § 77, 11 ottobre 2007).
72. Ne consegue che la privazione della libertà dei ricorrenti non soddisfaceva il principio generale della certezza del diritto e contrastava con lo scopo di proteggere l’individuo dall’arbitrio. Dunque essa non può essere considerata «regolare» ai sensi dell’articolo 5 § 1 della Convenzione. Pertanto nel caso di specie vi è stata violazione di tale disposizione.
73. Questa constatazione dispensa la Corte dal verificare se la privazione della libertà dei ricorrenti fosse necessaria nelle circostanze del caso di specie (si veda, in particolare, la giurisprudenza citata al paragrafo 65 supra)”
Si può dunque ritenere che il trattenimento amministrativo, o comunque le varie forme di limitazione della libertà personale alle quali sono sottoposte le persone “accolte” nei centri di prima accoglienza e soccorso, ed oggi negli Hotspots anche per tempi assai superiori alle 48 ore siano prive di base legale, base legale che non si riscontra nei più recenti atti normativi interni, fino al decreto legislativo n.142 del 2015 o negli indirizzi politici adottati dalla Commissione e dal Consiglio dell’Unione Europea, peraltro privi di efficacia vincolante nei confronti dei singoli stati o direttamente incidenti sul piano del diritto interno, come soltanto può verificarsi per le Direttive non attuate nel termine previsto o inattuate seppure in parte, per i Regolamenti e per le decisioni della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

http://www.statewatch.org/news/2015/sep/eu-com-managing-refugee-crisis-com-490-annex-1.pdf 

http://www.statewatch.org/news/2015/sep/eu-com-managing-refugee-crisis-com-490-annex-2.pdf 

http://eulawanalysis.blogspot.be/2015/09/hotspots-for-asylum-applications-some.html

 Nei nuovi Hot Spot che "ci chiede l'Europa", si è avviata intanto una stretta collaborazione tra gli agenti di EASO, Agenzia europea che dovrebbe "supportare" l'Italia nella "gestione" dei richiedenti asilo, e quelli di Frontex che dovrebbe organizzare i voli di rimpatrio per quelli che saranno definiti "migranti economici", oppure provenienti da "paesi terzi sicuri", con la presenza di consoli che vanno e vengono per identificare gli uni e gli altri. Ed a velocizzare le operazioni dovrebbero arrivare le pattuglie europee denominate RABIT. Di fatto si è violata la Convenzione di Ginevra e si sono violate le Direttive dell’Unione Europea che non impongono all’Italia l’adozione di una lista di “paesi terzi sicuri” e che non discriminano a seconda della nazionalità chi entra a qualsiasi titolo nel territorio dello stato e vanta il diritto soggettivo perfetto di accedere quanto meno ad una procedura di asilo.

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/communication_on_managing_the_refugee_crisis_annex_3_en.pdf

http://dirittiefrontiere.blogspot.it/2015/09/rimpatri-forzati-ed-accordi-con-i-paesi.html

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/communication_on_managing_the_refugee_crisis_annex_3_en.pdf

http://eulawanalysis.blogspot.be/2015/09/hotspots-for-asylum-applications-some.html 

Se i governanti europei avessero avuto un minimo di coraggio, oltre che di sano realismo, sarebbero state possibili altre scelte, come l'applicazione della Direttiva 2001/55/CE prevista proprio per i casi di "afflusso massiccio di profughi" ed una riforma sostanziale del Regolamento Dublino, con la creazione di un vero  proprio "diritto d'asilo europeo". Si è preferito invece andare in direzione opposta, con misure di polizia e con accordi con i paesi di transito, anche quando sono governati da personaggi di dubbia propensione democratica come Erdogan, nel caso della Turchia.


http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/11/09-jha-council-conclusions-on-measures-to-handle-refugee-and-migration-crisis/

http://www.ansa.it/english/news/politics/2015/11/09/eu-to-intensify-migrant-hotspots_1ab6b4b5-dfe0-4c78-bf2a-986fb7818ab6.html

http://www.statewatch.org/news/2015/oct/italy-map-of-hotspots.pdf

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/press-material/docs/state_of_play_-_hotspots_en.pdf

http://www.thelocal.it/20151002/italy-preps-migrant-hotspots-amid-doubts-over-eu-plan

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/2_hotspots_en.pdf



"Progressi realizzati in Italia
Le autorità italiane hanno individuato sei punti di crisi a Lampedusa, Pozzallo, Porto Empedocle/Villa Sikania, Trapani, Augusta e Taranto. Il punto critico di Lampedusa è l'unico sito attualmente operativo e due altri siti dovrebbero aprire prossimamente. I lavori a Taranto, Trapani e Augusta sono ancora in corso. L'Italia deve adottare misure per aumentare l'efficienza dei controlli e del rilevamento delle impronte digitali e migliorare il sistema di trasferimento dai punti di crisi. L'operazione Triton estesa al Mediterraneo centrale ha contribuito a salvare quasi 60 000 vite umane, e si stanno facilitando gli sbarchi nei punti di crisi. Attualmente l'Italia dispone di una capacità di accoglienza di 93 000 posti per i richiedenti asilo, compresi i punti di crisi, e sono state individuate apposite strutture per ospitare le persone in attesa di ricollocazione.
Nonostante sia iniziata prima che in Grecia, la ricollocazione dall'Italia procede tuttora a un ritmo di gran lunga inferiore a quello necessario per conseguire l'obiettivo generale di trasferire 39 600 persone in due anni. La prima ricollocazione ha avuto luogo il 9 ottobre con 19 eritrei trasferiti in Svezia. Da allora sono state effettuate altre 125 ricollocazioni. L'Italia ha individuato altri 186 candidati alla ricollocazione e ha presentato 171 richieste di ricollocazione ad altri Stati membri. Fino ad oggi, soltanto dodici Stati membri hanno messo a disposizione dei posti per la ricollocazione, impegnandosi ad accogliere 1041 persone. Diciannove Stati membri hanno nominato funzionari di collegamento per coadiuvare il processo sul campo. Gli Stati membri devono aumentare in modo sostanziale il loro impegno e abbreviare i tempi di risposta per accelerare il funzionamento del meccanismo.
Nel 2015 l'Italia ha effettuato più di 14 000 rimpatri forzati di persone che non avevano diritto all'asilo e nell'ambito di Frontex ha partecipato a undici voli di rimpatrio congiunti di richiedenti asilo respinti provenienti da altri Stati membri. L'Italia deve riprendere quanto prima il programma di rimpatri volontari attualmente sospeso per ridurre l'elevato numero di richiedenti asilo respinti che restano nel paese.
Un'apposita squadra di funzionari della Commissione ha lavorato per mesi sul terreno collaborando con le autorità italiane".

http://ec.europa.eu/italy/news/2015/20151216_agenda_migrazione_progressi_it.htm



ASGI AL MINISTERO DELL’INTERNO:

Modificare subito le prassi amministrative per garantire sempre i diritti di ogni  straniero soccorso in mare e sbarcato: ricevere informazioni complete e comprensibili sulla sua condizione giuridica, manifestare la volontà di presentare domanda di asilo, non essere respinto o espulso soltanto per la sua nazionalità, non essere trattenuto soltanto per identificazione

Documento del Consiglio direttivo del 21/10/2015


Dopo che il Consiglio europeo ha approvato nel settembre 2015 le decisioni sulla ricollocazione dei richiedenti asilo dall’Italia verso altri Stati dell’Unione europea, in Italia le forze di polizia e le autorità di pubblica sicurezza sembrano avere modificato le prassi circa il soccorso, l’identificazione e l’accoglienza dei richiedenti asilo e dei migranti stranieri soccorsi e sbarcati.
Le nuove prassi paiono motivate anche dall’obiettivo imposto dal Ministero dell’Interno di attuare in Italia gli Hot Spot (metodi o luoghi, la cui istituzione e attività è di per sé priva di alcuna efficacia giuridicamente vincolante in Italia perché nessuna norma italiana o dell’UE li precisa) e gli impegni presi dal Governo italiano nella Italy’s road map inviata il 15 settembre alla Commissione europea per poter fruire della ricollocazione dei richiedenti asilo sbarcati in Italia (impegni privi di qualsiasi efficacia giuridica diretta nel diritto nazionale perché sono inseriti in un mero documento di lavoro riservato).
Tali nuove prassi adottate spesso comportano atti illegittimi e lesivi dei diritti di cui godono i migranti e i richiedenti asilo soccorsi in mare e sbarcati sul suolo italiano.
In particolare si segnalano molti casi di provvedimenti di respingimento adottati dai Questori nei confronti di stranieri soccorsi in mare e sbarcati sul territorio italiano, attuati prima che potessero effettivamente manifestare la loro volontà di presentare domanda di asilo. Tali provvedimenti sono stati adottati soprattutto in Sicilia e nell’ambito dei cd. “Hotspot” di recente attivazione (a Pozzallo, Porto Empedocle, Trapani e Lampedusa), che sembrano configurati come luoghi chiusi nei quali operano le forze di polizia italiane, supportate dai rappresentanti delle agenzie europee (Frontex, Europol, Eurojust ed EASO, l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo), in cui gli stranieri appena sbarcati in Italia sono sottoposti a rilievi fotodattiloscopici ai fini della loro identificazione e sarebbero poi distinti e qualificati come richiedenti asilo o migranti economici e a seconda di questo tipo di “catalogazione” sommaria sarebbero poi inviati alle strutture di accoglienza per richiedenti asilo oppure sarebbero destinatari di un provvedimento di respingimento per ingresso illegale e poi lasciati sul territorio italiano senza alcuna misura di accoglienza non essendo comunque possibile alcun rimpatrio.
In proposito occorre ribadire l’esigenza di garantire sempre i diritti fondamentali degli stranieri soccorsi e sbarcati, nei cui confronti invece talvolta si adottano atti illegittimi e perciò si chiede al Ministero dell’Interno di intervenire subito per farli cessare immediatamente e per provvedere in modo generale a colmare eventuali lacune e a prevenire interpretazioni o prassi non conformi alle norme vigenti in modo da evitare discrezionalità eccessiva e il ripetersi di atti illegittimi, anche impartendo precise direttive o circolari o predisponendo norme regolamentari.


1.      Ogni straniero soccorso in mare e sbarcato ha il diritto di ricevere informazioni complete e comprensibili sulla sua situazione giuridica e ha il diritto di manifestare in qualsiasi momento (anche quando già si trova da tempo in Italia) la volontà di presentare domanda di asilo.

A tale fine le autorità che provvedono al soccorso e allo sbarco devono con la massima cautela e comprensione (anche in rapporto alle condizioni di salute e ai traumi patiti nel viaggio e nel salvataggio) dedicare tempo per comprendere la situazione di ogni persona straniera soccorsa e la sua provenienza, la sua età, i suoi legami familiari, i motivi del viaggio verso l’Italia, la presenza di familiari in Italia o in altri Stati UE, le circostanze del viaggio e dell’eventuale naufragio.
Nel fare ciò è evidente che lo straniero deve potersi esprimere nella sua lingua e deve ricevere informazioni precise e complete sulla sua condizione giuridica nella sua lingua.
In particolare deve comprendere modi e tempi per manifestare la volontà di presentare domanda di asilo e deve comprendere tempi e modi delle procedure di presentazione della domanda in Italia, incluse le procedure di identificazione, nonché delle possibilità (o impossibilità) di presentare domanda di asilo in altri Stati dell’UE e delle possibilità di essere ricollocato come richiedente asilo in altro Stato UE.
Si ricorda che il decreto legislativo n. 142/2015 (attuativo della Direttiva 2013/33/UE sull’accoglienza dei richiedenti la protezione internazionale e della Direttiva 2013/32/UE sulla qualifica della protezione internazionale) qualifica come richiedente asilo/protezione internazionale colui che ha “manifestato la volontà di chiedere tale protezione” (cioè prima ancora di avere verbalizzato la richiesta) e chiarisce che le misure di accoglienza si riferiscono ai “richiedenti   protezione   internazionale   nel   territorio nazionale, comprese le frontiere e  le  relative  zone  di  transito, nonché le acque territoriali, e dei  loro  familiari  inclusi  nella domanda di protezione internazionale” (art. 1, comma 1) e che le misure di accoglienza “si applicano  dal momento della manifestazione della volontà” (art.1, comma 2).
In proposito si ricorda che le navi italiane in mare aperto sono comunque considerate territorio italiano dall’art. 4 del codice della navigazione, sicché di queste misure la persona deve potere fruire fin dal suo soccorso a bordo delle navi.
Nessuno può verificare con certezza se prima dell’adozione di provvedimenti di respingimento o di espulsione, lo straniero sia stato effettivamente informato in modo completo e in lingua a lui comprensibile del diritto di manifestare la volontà di presentare domanda di asilo, alla quale consegue il diritto ad avere tutte le informazioni sull’accoglienza e sulla possibilità di contattare le organizzazioni umanitarie, anche ai centri alle frontiere (come prescrive l’art. 10-bis d.lgs. n. 25/2008, introdotto dal d.lgs. n. 142/2015).
Nessuno sa, dunque, se lo straniero abbia potuto effettivamente manifestare la volontà di chiedere la protezione internazionale, in quanto non vi è alcun controllo né sulle navi, né negli uffici di polizia, né nei centri di accoglienza.


2. Ogni straniero soccorso in mare e sbarcato in Italia e sprovvisto di titoli per il soggiorno non può essere respinto od espulso senza una valutazione completa della situazione della persona o soltanto perché le autorità di pubblica sicurezza presumono che la sua nazionalità o lo Stato di provenienza non abbia alcuna rilevanza ai fini di un’ipotetica domanda di asilo o sulla base di accordi bilaterali conclusi in forma semplificata con gli Stati di origine

Non è possibile comprendere quali siano i criteri in base ai quali ogni straniero soccorso e sbarcato è poi distinto tra richiedente asilo o migrante economico e a tal fine non può essere sufficiente neppure ciò che dice lo straniero stesso senza un accertamento approfondito della sua situazione.
Anche  la Cassazione ha ribadito il dovere della Pubblica amministrazione di informare tutti i cittadini stranieri al loro arrivo della possibilità e del significato di avanzare una domanda di protezione internazionale ed anzi ha espressamente affermato il principio secondo cui “qualora vi siano indicazioni che cittadini stranieri o apolidi, presenti ai valichi di frontiera in ingresso nel territorio nazionale, desiderino presentare una domanda di protezione internazionale, le autorità competenti hanno il dovere di fornire loro informazioni sulla possibilità di farlo, garantendo altresì servizi di interpretariato nella misura necessaria per favorire l'accesso alla procedura di asilo, a pena di nullità dei conseguenti decreti di respingimento e trattenimento” (Cass., sez. VI civ., ord. 5926 del 25.03.2015).
Infatti i provvedimenti di respingimento disposti dai Questori sono motivati in modo assai sommario senza alcuna descrizione precisa e individualizzata della situazione dell’interessato che potrebbe essere comunque inespellibile a seguito di altre circostanze che le autorità devono rilevare d’ufficio anche a prescindere da una sua manifestazione di volontà di presentare domanda di asilo, perché p.es. nel suo Paese sarebbe oggetto di persecuzione (divieto di espulsione o respingimento previsto dall’art. 19, comma 1 del d. lgs. n. 286/1998) o di violenze o di conflitti o di torture o di trattamenti inumani o degradanti (divieto imposto ad ogni Stato dall’art. 3 CEDU).
In ogni caso una persona che entri irregolarmente nel territorio dello Stato, ma che manifesta la volontà di presentare domanda di asilo in via generale non può mai essere destinatario di un provvedimento di respingimento (art. 10, comma 4, e art. 19, comma 1 d. lgs. n. 286/1998).
Inoltre allorché una persona manifesti volontà di presentare domanda di asilo dopo che ha già ricevuto un provvedimento di respingimento ha comunque diritto di restare sul territorio dello Stato fino alla decisione definitiva sulla sua domanda (art. 7 d. lgs. n. 25/2008) e il Questore deve comunque revocare il provvedimento che in base all’art. 10, comma 4 d. lgs. n. 286/1998 cessa di avere efficacia in caso di applicazione delle norme sul diritto di asilo; in tali ipotesi va altresì revocato, perché privo di ogni base giuridica anche l’ordine di lasciare il territorio nazionale impartito dal questore ai sensi dell’art. 14, comma 5-bis d. lgs. n. 286/1998 e dunque in tali casi non si può neppure disporre il trattenimento di questo straniero per il solo fatto che non ha ottemperato a tale ordine.
Peraltro, ogni provvedimento di respingimento deve ritenersi comunque nullo allorché lo straniero sia stato ammesso nel territorio dello Stato per necessità di pubblico soccorso quando è stato soccorso in acque internazionali ed è giunto in Italia soltanto perché trasportato in Italia da una nave che l'ha soccorso in virtù degli obblighi previsti dal diritto internazionale del mare.
In ogni caso, le persone salvate e sbarcate che sono oggetto di respingimento (ma ciò avviene anche in diversi aeroporti e porti italiani) sono stranieri che avrebbero dichiarato di essere migranti economici e che perciò consapevolmente dichiaravano di non volere protezione e di essere quindi migranti economici.
Tuttavia più probabilmente si è trattato di casi di fraintendimentoderivante dal fatto che taluni stranieri sono analfabeti o non comprendono bene la lingua con cui si parla loro o i moduli che sono loro forniti, il che è stato verosimilmente favorito dalle forze di polizia, che (tra l'altro) in questi giorni hanno apprestato un formulario da sottoporre ai richiedenti al loro arrivo, strutturato in forma di risposta multipla relativa alle ragioni per le quali si è deciso di venire in Italia, in cui compaiono diverse possibili risposte legate a motivazioni economiche, ma non l'intenzione di richiedere protezione internazionale. Al contempo, è noto come nel corso dell'ultimo anno moltissimi cittadini egiziani e tunisini sbarcati in Sicilia siano stati rimpatriati forzatamente nell'immediatezza del loro arrivo, subito dopo una intervista condotta tramite un mediatore delle forze dell'ordine dalla quale emergeva che l'interessato non voleva avanzare domanda di protezione internazionale ma era giunto in Italia per ragioni esclusivamente economiche. L'intervista era condotta senza la presenza di un avvocato o di un organo di garanzia. Appare poco plausibile che nessuno di questi stranieri avesse voluto presentare la domanda di protezione internazionale, mentre è ragionevole supporre che le forze di polizia abbiano indotto lo straniero ad essere frainteso.
In definitiva, nessuna norma attribuisce alle forze di polizia la facoltà di distinguere tra richiedenti asilo (inespellibili) e migranti economici irregolari (espellibili), sicché i fatti che si ripetono con costanza in questi giorni sono realisticamente da imputare a una prassi illegittima delle forze dell'ordine contraria alla normativa italiana ed europea e configurante verosimilmente un comportamento illecito.  
Occorre dunque cambiare fin da subito questa prassi, modificare i formulari di pre-identificazione prevedendo espressamente anche la richiesta di asilo e di protezione internazionale ed anzi fare in modo che in tutti i valichi di frontiera e nei luoghi preposti alla raccolta delle domande di asilo e/o all'identificazione degli stranieri giunti irregolarmente sia comunque previsto in modo chiaro e riconoscibile (anche scritto in varie lingue conoscibili agli stranieri) un canale o uno sportello che consenta sempre la presentazione delle domande di asilo.
In ogni caso è forte il dubbio che la selezione tra richiedenti asilo e “migranti economici” avvenga sulla base di affermazioni fatte nell’immediatezza del soccorso dagli stranieri che spesso si trovano in situazione di disorientamento o di impaurimento e che non sono completamente informati delle conseguenze delle loro affermazioni oppure sulla base della nazionalità dichiarata dagli stranieri sbarcati o meramente supposta, il che però viola sia il diritto d’asilo (che consente a chiunque di avere accesso alla procedura per l’esame della propria domanda da parte della competente autorità, cioè in Italia le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale), sia il divieto di espulsioni o respingimenti collettivi, previsto dall’art. 4 del Protocollo n. 4 alla Convenzione europea dei diritti umani, reso esecutivo in Italia con d.p.r. 14 aprile 1982, n. 217, la cui violazione da parte dell’Italia è già stata accertata più volte dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, che l’ha condannata perché sulle navi o nei centri di primo soccorso e accoglienza il respingimento è stato disposto senza alcuna forma di esame individuale di ogni straniero o da parte di personale impreparato per effettuare delle interviste a ciascuno e senza che i respinti abbiano avuto a disposizione degli interpreti o dei consulenti legali e ciò per la Corte è sufficiente per affermare l’assoluta assenza di garanzie sufficienti per valutare realmente ed individualmente la situazione dei migranti presi a bordo o soccorsi a terra. (si vedano le sentenze della Cedu 21.10.2014, caso 16643/09 Sharifi e altri contro Italia e Grecia, caso 27765/09 23.02.2012 Hirsi Jamaa ed altri c. Italia).
In particolare, la Corte, proprio a proposito di respingimenti disposti dal Questore nei confronti di stranieri (tunisini) soccorsi e ospitati in un centro di primo soccorso e accoglienza, ha affermato che il divieto di espulsioni collettive è violato ogniqualvolta decreti di respingimento siano disposti nei confronti di stranieri della medesima nazionalità che si trovino in analoghe circostanze e non contengano alcun riferimento alla situazione personale degli interessati ovvero non  si possa provare che i colloqui individuali sulla situazione specifica di ogni straniero si siano svolti prima dell'adozione di questi decreti, ovvero allorché gli accordi bilaterali con i loro Stati di provenienza non sono stati resi pubblici e prevedano il rimpatrio dei migranti irregolari tramite procedure semplificate, sulla base della semplice identificazione della persona interessata da parte delle autorità consolari (si veda la sentenza della CEDU 1.09.2015 Khlaifia e altri c. Italia nella causa n. 16483/12).
In proposito è inquietante che nel documento Italy’s Roadmap si affermi che il Ministero dell’Interno sta cercando di stipulare Accordi veloci con alcuni paesi per agevolare i rimpatri forzati; tra essi vi sono Paesi dai quali provengono gran parte dei richiedenti asilo in Italia (Gambia, Costa d’Avorio, Pakistan, Bangladesh) e che hanno diritto di accesso alla procedura per l’esame della domanda ed eventualmente a rivolgersi all’Autorità giudiziaria in caso di esito negativo.
Si tratta, in ogni caso, di accordi che comportano atti di natura politica (trattandosi spesso di accordi con regimi non democratici) o che incidono su materia coperta da riserva di legge e perciò devono essere comunque sottoposti a legge di autorizzazione alla ratifica da parte delle Camere ai sensi dell’art. 80 Cost., in mancanza della quale la loro applicazione è del tutto illegittima.


3. Ogni straniero soccorso in mare e sbarcato può essere sottoposto ad identificazione soltanto nei casi, nei modi e nei termini previsti dalle norme UE e dalle norme italiane, ma in  generale non può essere sottoposto a misure coercitive per i rilievi fotodattiloscopici, né può essere trattenuto con misure coercitive al solo fine di essere identificato

Il regolamento UE n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 (entrato in vigore il 20 luglio 2015) istituisce il sistema EURODAC e prescrive di effettuare i rilievi fotodattiloscopici nei confronti di stranieri di età non inferiore a 14 anni che abbiano presentato domanda di protezione internazionale  (art. 9), o che siano fermati dalle competenti autorità di controllo in relazione all'attraversamento irregolare via terra, mare o aria della frontiera in provenienza da un paese terzo e che non siano stati respinti, o che rimangano fisicamente nel territorio e che non siano in stato di custodia, reclusione o trattenimento per tutto il periodo che va dal fermo all'allontanamento sulla base di una decisione di respingimento (art. 14) e in entrambi i casi i rilevamenti devono essere effettuati quanto prima e devono essere trasmessi al sistema centrale EURODAC entro 72 ore.
In presenza di tali obblighi  identificativi da parte delle autorità la legislazione italiana consente agli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza al più di accompagnare gli stranieri per l’identificazione (art. 4 testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, art. 6, comma 4 d. lgs. n. 286/1998) e in particolare l’identificazione del richiedente asilo può essere effettuata presso luoghi aperti e non già presso luoghi “chiusi”, cioè deve avvenire presso i centri di primo soccorso e accoglienza (art. 8, comma 2 d. lgs. n. 142/2015) o presso i centri governativi di prima accoglienza (art. 9 d. lgs. n. 142/2015)  o presso le questure (art. 11, comma 4 d. lgs. n. 142/2015), salve le ipotesi di richiedente asilo che sia trattenuto in un centro di identificazione ed espulsione.
Infatti, i rilievi fotodattiloscopici non possono avvenire con misure limitative della libertà personale fuori delle ipotesi previste dalla legge di trattenimento in un centro di identificazione e di espulsione disposto nei confronti di straniero già espulso (art. 14 d. lgs. n. 286/1998), o nei confronti di richiedenti asilo che abbiano presentato la domanda di asilo quando erano già destinatari di provvedimenti di espulsione o sottoposti a provvedimento di trattenimento (cioè che chiedano asilo dopo quei provvedimenti), o che siano ritenuti pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica (avendo subito condanne per determinati reati) o se pericolosi socialmente o sospetti terroristi, o nel caso di rischio di fuga (se il richiedente asilo ha, precedentemente alla domanda di asilo, fornito sistematicamente false generalità al solo scopo di impedire l’esecuzione o l’adozione del provvedimento di espulsione) (art. 6 d. lgs. n. 142/2015).
Al di fuori di quelle ipotesi, dunque, non è legittimo alcun trattenimento dei richiedenti asilo.
Anche il regolamento UE che istituisce EURODAC ingiunge di effettuare i rilievi quanto prima, mentre il termine di 72 ore riguarda soltanto la trasmissione dei rilievi già fatti agli organismi europei e non autorizza di per sé alcuna forma di trattenimento.
Inoltre ogni eventuale imposizione al richiedente asilo a non lasciare un determinato luogo o a soggiornare in un altro determinato luogo può derivare soltanto dagli obblighi di permanenza notturna nei centri governativi di accoglienza (art. 10 d. lgs. n. 142/2015), mentre in tutti gli altri casi altri vincoli non sono previsti e al singolo richiedente asilo non trattenuto in un CIE può essere al più soltanto imposto l’obbligo di un determinato luogo di residenza o di una area geografica in cui circolare, ma tali eventuali restrizioni devono essere prescritte volta per volta dal Prefetto del luogo in cui la domanda è stata presentata o in cui si trova il centro con atto scritto e motivato e comunicato ad ogni richiedente asilo (art. 5, comma 4, d. lgs. n. 142/2015).
Perciò, qualsiasi altra forma di privazione della libertà in questa fase è da considerarsi illegittima per violazione dell’art. 13 Cost. (probabilmente configurando un reato di sequestro di persona)  al di fuori delle ipotesi di accompagnamento presso gli uffici di polizia previsti per tutti coloro (italiani o stranieri) che rifiutino di farsi identificare (art. 11 d.l. 21.03.1978, n. 59, conv. in legge n. 191/1978) e al di fuori del fermo identificativo previste per tutti i cittadini (anche italiani), ipotesi nelle quali l’accompagnamento e il fermo sono da effettuarsi sotto il controllo costante della magistratura penale e con la possibile partecipazione di un difensore e comunque per un periodo non superiore alle 24 ore. Non sono previste, in altre termini, nuove forme di detenzione o di trattenimento. Conseguentemente, sono da ritenersi illegittime le pratiche occasionalmente utilizzate nel centro di Pozzallo nel recente passato (e testimoniate da importanti organizzazioni no profit)  e soprattutto sono illegittime le intenzioni del Governo italiano che nella RoadMap ha assicurato alle istituzioni europee che in questi centri di primo soccorso i cittadini stranieri saranno privati della loro libertà fino al momento della identificazione.
La normativa italiana non consente in alcun modo di utilizzare la forza per vincere la resistenza passiva dei cittadini stranieri che si rifiutano di farsi identificare. L'Asgi ha già avuto modo di stilare un documento in cui dettagliatamente si evidenzia l'impossibilità da parte delle forze dell'ordine di fare uso della forza per costringere i cittadini stranieri a sottoporsi al rilevamento delle impronte. I comportamenti contrari a tale divieto assumono un rilievo penale (maltrattamenti, lesioni o altro).


Pertanto si chiede che il Ministero dell’Interno provveda immediatamente e nelle apposite linee guida sui centri di accoglienza per richiedenti asilo chiarisca la natura giuridica deglihotspot, fermo in ogni caso il rispetto del diritto di asilo garantito dall’art. 10, comma 3 Cost. e delle riserve assolute di legge e delle riserve di giurisdizione per le misure restrittive della libertà personale previste dall’art. 13 Cost., e che negli “hotspot” sia consentita una immediata e completa informazione circa il diritto di chiedere la protezione internazionale, senza che in essi avvenga alcuna forma di artificiosa selezione tra richiedenti asilo e migranti economici senza discriminazioni basate su criteri vietati dalla legge e consentendo che in tali strutture sia sempre garantita la presenza dell’UNHCR e delle associazioni umanitarie.

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Presentazione

Un blog perché la cronaca quotidiana non diventi assuefazione, per contrastare la rimozione di problemi che sono prodotto di scelte politiche e di prassi amministrative che si nascondono dietro le retoriche dell'emergenza e della sicurezza. Prima di Lampedusa, prima dello sbarco, cronache di viaggi che spesso terminano in tragedie, poi notizie raccolte nei luoghi di sbarco e di accoglienza, dove si diffonde la detenzione informale e dove i diritti fondamentali dei migranti vengono compressi da una discrezionalità che si sottrae a qualsiasi controllo giurisdizionale, infine testimonianze di viaggio verso altri paesi, per trovare quel futuro e quella dignità che lItalia non garantisce più. E dunque fatti, persone, non numeri o dati, un racconto quotidiano che diventa memoria, ma anche impulso per modificare, in Italia ed in Europa, il quadro legislativo e le procedure applicate.


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